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Ottobre 2019

Aggiornamenti e note di approfondimento su mercato immobiliare e legislazione edilizia - n. 8 - ottobre 2019 - a cura di Enrico Cincinnati ed Alessandra Graziani1


Nota di approfondimento


I – L’edilizia convenzionata: contesto storico e primi riferimenti legislativi


I – L’edilizia convenzionata: contesto storico e primi riferimenti legislativi
In italia, a partire dal dopoguerra, gran parte della ricostruzione e nuova edificazione del patrimonio residenziale pubblico, mirante a soddisfare l’elevato livello di deficit abitativo, si effettua con i fondi della legge Tupini (n. 408/49), mediante l’adozione di programmi statali di carattere centralizzato. Ci sono poi i programmi del Ministero dei Lavori Pubblici per l’eliminazione delle case malsane (Legge n. 640/54) e per la costruzione di abitazioni per lavoratori agricoli (Legge n. 1176/60), ed il piano Ina-Casa, approvato il 24 febbraio 1949 dal Parlamento italiano e guidato congiuntamente dai ministeri dei Lavori Pubblici e del Lavoro, che assume grande rilievo nel panorama edilizio nazionale, proseguito, a partire dal 1963, con il programma Gescal (Legge n. 60 del 14 febbraio 1963).

Nel periodo tra il 1960 ed il 1963, caratterizzato da una forte espansione edilizia, la questione abitativa diviene semprepiù urgente, a causa della crescita economica e demografica, che porta con sé nuove esigenze abitative, che siaggiungono alle necessità derivanti dal disagio abitativo del periodo postbellico, rimaste parzialmente insoddisfatte. Inquesto contesto matura la riforma del regime dei suoli urbani, che mira a realizzare una pianificazione pubblica dell’edilizia residenziale, in modo da ridurre i costi della produzione ed assicurare uno sviluppo equilibrato alle città,in grado di rispondere alla crescente domanda sociale.

Di qui la Legge n. 167/62, che intende favorire l’acquisizione, da parte dei Comuni, di aree da destinare all’ediliziaeconomica e popolare, attraverso lo strumento dei P.E.E.P. (Piani di Edilizia Economica e Popolare). La legge prevedela possibilità di adottare un piano decennale che consente di vincolare le aree da destinarsi all’edilizia economica epopolare, acquistabili ad un prezzo inferiore a quello di mercato, in modo da contenere i costi delle abitazioni.Un’inadeguata previsione finanziaria per l’attuazione del Piano, assieme alle controversie legislative relative allaindennità di esproprio2, hanno fortemente limitato l’efficacia di questo intervento legislativo.

Nel 1971 viene varata la Riforma della casa (Legge n. 865), a seguito della quale cessa le sue attività la Gescal,assieme a molti altri enti di edilizia popolare. Da questo momento tutte le funzioni di guida, raccolta e gestione deifondi per l’edilizia residenziale pubblica sono concentrate in un’unica struttura centrale, il CER (Comitato per l’EdiliziaResidenziale), che recupera il corretto rapporto di competenze con le istituzioni locali e gli Iacp.Clicca qui per scaricare il PDF »

Con la Legge 10/’77, “Norme per l’edificabilità dei suoli”, viene invece affrontato il tema del regime dei suoli urbani, introducendo alcuni elementi innovativi, quali:


  • la concessione onerosa, che sancisce la separazione tra il diritto di proprietà, che rimane al detentore dell’area, e il diritto di edificare, che appartiene all’autorità pubblica;

  • la istituzione dei P.P.A. (Programmi Pluriennali di Attuazione), con i quali si attua una programmazione spaziale e temporale degli interventi edilizi, in base alla disponibilità finanziaria.

  • l’estensione del regime della “convenzione”, introdotto dalla L. n. 167/62, anche sulle aree esterne al PEEP. Secondo l’art. 7, qualora il promotore dell’intervento edilizio si impegni a realizzare alloggi con particolari caratteristiche tipologiche e costruttive, e a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione di questi preventivamente concordati col Comune, il contributo per il rilascio della concessione è ridotto alle sole spese di urbanizzazione. Ciò vale non solo per interventi di nuova edificazione, ma anche per interventi di restauro, di risanamento conservativo e di ristrutturazione che non comportano aumenti di superfici utili e variazioni di destinazione d’uso, quando il concessionario si impegni sempre a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione calmierati (art. 9). Con il convenzionamento dell’edilizia abitativa si vuole attuare un controllo pubblico sui prezzi (di vendita e locazione) su una cospicua parte del patrimonio residenziale di nuova costruzione ed esistente da destinarsi alle categorie di popolazione meno abbienti.

  • Nuove norme di esproprio (innalzamento dei coefficienti moltiplicativi relativi al calcolo dell’indennità di espropriazione, previsti dalla Legge 865/71).



(stralcio da: F. Terranova, A. Graziani, Materiali didattici del corso di storia della produzione Edilizia, a.a. 2004-2005, Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Facoltà di Architettura)

Con l’espressione “edilizia residenziale convenzionata” si fa riferimento a quegli interventi di edilizia residenziale posti in essere previa stipulazione di una convenzione con il Comune con la quale, a fronte di concessioni da parte dell’Amministrazione pubblica (riguardanti l’assegnazione o la cessione di aree su cui edificare o la riduzione del contributo concessorio), vengono assunti obblighi inerenti l’urbanizzazione del comparto e l’edificazione di alloggi di edilizia economico popolare e dalla quale, inoltre, discendono vincoli incidenti sulla successiva circolazione degli alloggi così realizzati.

Le convenzioni in materia di edilizia residenziale convenzionata trovano la loro disciplina nelle seguenti disposizioni
normative:

(i) l’art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 (disciplinante le convenzioni di attuazione dei Piani di Edilizia Economica Popolare.
(ii) l’art. 18 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (T.U. in materia edilizia) che sul punto ha sostituito la disciplina in precedenza dettata dall’art. 8 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, disciplinante il contenuto di una “convenzione-tipo”, senza mai specificare le finalità di detta convenzione, e quindi utilizzabile per le diverse finalità così come individuate dalle varie disposizioni di legge che alla suddetta “convenzione tipo” poi si richiamano.

In entrambe le norme sono previsti vincoli di determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione.

Sul piano operativo le convenzioni che tradizionalmente si fanno rientrare nell’ambito della “edilizia residenziale convenzionata” si suddividono in due distinte categorie:
(i) le “convenzioni P.E.E.P” per la concessione di aree in superficie, la cui disciplina è dettata dall’art. 35, c. 8, legge 22 ottobre 1971 n. 865;
(ii) le “convenzioni P.E.E.P” per la cessione di aree in proprietà, la cui disciplina è dettata dall’art. 35, c. 13, legge 22 ottobre 1971 n. 865 nonché, con riguardo alle sole convenzioni stipulate in attuazione di Piani di Edilizia Economica Popolare adottati a partire dal 1° gennaio 1997, anche dalle disposizioni dell’art. 18, commi 1, 4, 5 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – T.U. in materia edilizia (che hanno sostituito le abrogate diposizioni di cui all’art. 8, commi 1, 4, 5, della legge 28 gennaio 1977, n. 10);
(iii) le convenzioni sostitutive di precedenti convenzioni P.E.E.P. in superficie ovvero di precedenti convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate prima del 15 marzo 1992, poste in essere in attuazione della facoltà riconosciuta dall’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998, n. 448, e la cui disciplina è dettata dalle disposizioni dell’art. 18, commi 1, 4, 5 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – T.U. in materia edilizia (che hanno sostituito le abrogate diposizioni di cui all’art. 8, commi 1, 4, 5, della legge 28 gennaio 1977, n. 10) e dalla disposizione del suddetto comma 46, art. 31, Legge 448/1998.

(b) la convenzione per la riduzione del contributo concessorio al cui pagamento è subordinato il rilascio del permesso di costruire, introdotto nel nostro ordinamento dalla già citata Legge 28 gennaio 1977 n. 10 (meglio notacome “Legge Bucalossi”), convenzione la cui disciplina è dettata dalle disposizioni dell’art. 18, D.P.R. 6 giugno 2001 n.380 – T.U. in materia edilizia (che hanno sostituito le abrogate diposizioni di cui all’art. 8, legge 28 gennaio 1977, n.10), e che estende l’utilizzo della convenzione nei termini che abbiamo precedente mente descritto.

(stralcio da: Federnotizie, Le novità in materia di edilizia residenziale convenzionata, https://www.federnotizie.it/lenovita-in-materia-di-edilizia-residenziale-convenzionata)